A matriz de riscos da Lei 14.133/2021 é, hoje, um dos instrumentos que mais separam o contrato público bem-sucedido daquele que termina em obra parada, aditivo controverso e responsabilização. Ainda assim, boa parte da Administração Pública continua a enxergar o risco contratual como uma questão a ser resolvida depois, por multa, rescisão ou processo, quando o problema já se instalou. Este artigo explica, em linguagem aplicada, o que é a matriz de alocação de riscos, o que estabelece o artigo 103, quando ela se torna obrigatória e por que o planejamento das contratações deixou de ser formalidade para ocupar o centro da governança contratual.
Do sancionamento à antecipação: o que mudou na gestão de riscos
Durante décadas, o direito administrativo brasileiro tratou as falhas de execução quase só pela via sancionatória, amparado na leitura corrente da supremacia do interesse público sobre o particular. Não se trata de negar que exista um interesse coletivo a ser tutelado em posição de relevo. O ponto é outro: invocado de forma acrítica, esse princípio acaba por obscurecer a etapa que de fato decide o destino do contrato, que é a sua modelagem.
Quando a contratação é modelada sem base informacional consistente e sem qualquer capacidade de previsão, o desfecho costuma ser conhecido de antemão. Surgem custos elevados decorrentes da assimetria de informação entre as partes, projetos que se afastam da necessidade real de uso e obras paralisadas porque as regras de recomposição de preços nunca foram pensadas com clareza. Em todas essas hipóteses, o controle chega quando o dano já se consumou, e pouco pode fazer além de reparar.
É aqui que a Lei 14.133/2021 opera o que se costuma chamar de virada copernicana. O planejamento foi elevado à condição de princípio, no artigo 5º, ao lado da legalidade e da eficiência, e a alta administração de cada órgão passou a responder diretamente pelo ambiente de governança das contratações, inclusive quanto a vícios e defeitos. A ênfase, antes posta na reparação posterior, transferiu-se para a decisão que antecede a contratação.
O que é a matriz de alocação de riscos e o que diz o artigo 103
Três instrumentos dão concretude a essa mudança: o plano anual de contratações, os estudos técnicos preliminares e a matriz de alocação e gerenciamento de riscos. Mais do que exigências formais, eles traduzem uma racionalização da despesa e da execução orçamentária que a lei agora pressupõe.
O artigo 103 reúne o núcleo técnico da questão ao admitir que o contrato identifique os riscos previstos e presumíveis e estabeleça matriz que os distribua entre contratante e contratado, conforme a natureza de cada risco e a aptidão de cada parte para administrá-lo. A doutrina fala em alocação ótima, ou repartição objetiva, segundo a qual cada risco fica a cargo de quem dispõe de melhores condições técnicas e econômicas de preveni-lo ou mitigá-lo.
Riscos gerenciáveis, não gerenciáveis e compartilhados
Na prática, essa repartição segue uma lógica acessível. Os riscos gerenciáveis, que cabem na capacidade técnica e econômica do contratado, ficam com ele, justamente para que a execução não se torne inviável ou excessivamente onerosa. Os riscos não gerenciáveis, imprevisíveis ou que extrapolam essa capacidade, são absorvidos pela Administração. E os riscos parcialmente gerenciáveis dividem-se entre as partes, na proporção de sua influência sobre o evento.
O reflexo financeiro é imediato. Pense no projeto contratado por empreitada integral, sem divisão adequada dos itens de planilha, que mais tarde dá origem a um pedido de reequilíbrio calculado sobre o valor atualizado do contrato, alcançando inclusive itens que não variaram de preço ou que, no mercado, chegaram a baratear. O ente paga mais do que deveria, contra o interesse que tinha o dever de proteger. Uma matriz bem construída, que obrigue o demandante a demonstrar o impacto real de cada fator sobre cada item, retira o terreno em que esse tipo de pleito costuma prosperar.
Quando a matriz de riscos é obrigatória na Lei 14.133
Como regra geral, o edital poderá contemplar a matriz de alocação de riscos, conforme o caput do artigo 22 e a redação do artigo 103. Trata-se, portanto, de uma faculdade aplicável conforme a complexidade do objeto.
A própria lei, contudo, prevê hipóteses de obrigatoriedade. Pelo parágrafo 3º do artigo 22, o edital obrigatoriamente contemplará a matriz quando a contratação se referir a obras e serviços de grande vulto, assim entendidos aqueles de valor estimado superior a R$ 200 milhões, montante reajustado anualmente, ou quando forem adotados os regimes de contratação integrada e semi-integrada. Nas demais contratações, cabe à Administração avaliar o caso concreto, lembrando que, ainda quando facultativa, a matriz tende a reduzir o preço das propostas, pois o particular que conhece com clareza os riscos que assume não precisa embutir uma margem excessiva para cobrir incertezas genéricas.
A burocracia que decide antes: planejamento preditivo
A implementação dessas exigências depende de algo que não está apenas no texto da lei. Ela pressupõe uma burocracia capaz de captar informações do ambiente e responder a elas, lidando de forma honesta com a complexidade e a incerteza, em vez de presumir um mundo estável que não existe.
O bom planejamento de riscos se apoia em dois modos de raciocínio bem descritos pela literatura da decisão. Há um pensamento mais intuitivo e veloz, valioso no momento em que a equipe precisa imaginar, sem amarras, tudo aquilo que pode comprometer a execução do objeto, da insolvência do prestador ao atraso de verbas trabalhistas, da variação cambial desfavorável aos eventos de força maior. E há um pensamento mais lento e reflexivo, que entra em seguida para estimar quais dessas hipóteses são prováveis a ponto de merecer previsão na matriz e de que forma distribuí-las entre as partes.
Reside aqui também o problema do cisne negro, na expressão de Nassim Taleb. Eventos raros e de grande impacto não se deixam calcular com exatidão, mas podem ser previstos como possibilidade e, por isso, alocados desde logo. O modelo decisório que a lei estimula não pretende suprimir a incerteza, o que seria ingênuo, mas incorporá-la ao processo, reconhecendo a falibilidade antes que ela cobre o seu preço.
A teoria dos contratos incompletos, formulada por Oliver Hart, oferece o fundamento. Nenhum contrato consegue antever todas as contingências futuras, de modo que a pergunta verdadeiramente relevante deixa de ser o que está previsto e passa a ser quem decide sobre aquilo que não foi previsto. A matriz de riscos responde a essa pergunta de maneira institucional e antecipada, antes que o conflito se instale e contamine a relação.
O que isso significa para municípios e empresas que contratam
Para quem contrata com o poder público, e também para o órgão que conduz a contratação, a questão relevante não é dispor de estudo técnico preliminar e de matriz de riscos, porque isso a lei já impõe ou recomenda. A questão é saber se esses documentos efetivamente antecipam cenários ou se apenas preenchem um formulário destinado a sobreviver ao controle. A diferença entre uma coisa e outra costuma aparecer mais adiante, no aditivo contratual, na obra interrompida ou na glosa do tribunal de contas.
Um planejamento que de fato integre as funções de formulação, gestão e controle reduz litígios, dispensa o sancionamento como saída única e melhora o resultado das políticas públicas. Por isso o tema não pertence ao jurídico isolado em seu gabinete, e sim à gestão, com repercussão orçamentária e, não raro, responsabilização pessoal de quem decide.
Perguntas frequentes sobre a matriz de riscos na Lei 14.133
O que é a matriz de riscos na Lei 14.133/2021?
É o instrumento que identifica os eventos futuros e incertos capazes de afetar a contratação e distribui a responsabilidade por esses riscos entre contratante e contratado. Serve para preservar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato e definir, de forma antecipada, quem suporta as consequências de cada risco.
O que diz o artigo 103 da Lei 14.133?
O artigo 103 admite que o contrato identifique os riscos previstos e presumíveis e preveja matriz de alocação, distribuindo-os entre o setor público e o privado, ou estabelecendo o compartilhamento, conforme a natureza do risco e a parte mais apta a administrá-lo.
Quais são os tipos de risco na matriz de alocação?
A matriz costuma classificar os riscos em gerenciáveis, atribuídos ao contratado dentro de sua capacidade técnica e econômica; não gerenciáveis, absorvidos pela Administração por serem imprevisíveis ou superarem essa capacidade; e parcialmente gerenciáveis, compartilhados entre as partes.
A matriz de riscos é obrigatória em todas as licitações?
Não. Como regra, o edital poderá contemplá-la. A matriz torna-se obrigatória nas contratações de obras e serviços de grande vulto e nos regimes de contratação integrada e semi-integrada, conforme o parágrafo 3º do artigo 22. Nas demais, a sua adoção é avaliada conforme a complexidade do objeto.
Qual a diferença entre estudo técnico preliminar e matriz de riscos?
O estudo técnico preliminar é a etapa em que se demonstra a necessidade da contratação e se analisam as soluções possíveis. A matriz de riscos é o instrumento que, a partir desse diagnóstico, distribui entre as partes os riscos identificados. São peças complementares dentro do planejamento da contratação.
Sobre o autor
Leandro Corrêa de Oliveira é advogado, fundador do LCO Advogados, em Pouso Alegre, Minas Gerais, com atuação concentrada em Direito Público, licitações e contratos administrativos, processos administrativos disciplinares e consultoria a municípios. É mestre em Direito pela Universidade Federal do Paraná, professor universitário e autor de trabalhos acadêmicos sobre governança e planejamento das contratações públicas.
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