Por Leandro Oliveira
Introdução
Todo gestor público que já assinou um contrato, homologou uma licitação ou autorizou um pagamento conhece uma sensação particular: a de que, anos depois, uma decisão tomada sob pressão de tempo, com as informações disponíveis naquele momento, poderá ser reexaminada por um órgão de controle sem que se leve em conta o contexto em que foi proferida. Esse temor tem nome na doutrina administrativa: chama-se, informalmente, de “apagão das canetas”. Diante do receio de responder pessoalmente por eventuais prejuízos ao erário, muitos agentes preferem não decidir, adiar, ou transferir a responsabilidade para colegiados, o que compromete a própria eficiência da administração pública.
Foi para enfrentar esse problema que o ordenamento jurídico brasileiro passou, nos últimos anos, por um movimento de reforço da segurança jurídica do agente público de boa-fé. Duas mudanças legislativas foram centrais nesse processo, e um julgado recente do Tribunal de Contas da União, o Acórdão 3197/2026, da Primeira Câmara, oferece uma boa oportunidade para explicar como essas mudanças se conectam e o que, na prática, elas significam para quem administra recursos públicos.
A Atualização da LINDB
A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, o Decreto-lei 4.657/1942, recebeu em 2018, por meio da Lei 13.655, um conjunto de dispositivos voltados especificamente à segurança jurídica na aplicação do direito público. Entre eles está o artigo 28, que estabeleceu uma regra simples de enunciar, mas profunda em suas consequências: o agente público somente responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.
Antes dessa alteração, a responsabilização pessoal de gestores por danos ao erário era, em muitos casos, tratada de forma pouco criteriosa, bastando a constatação de um prejuízo financeiro e algum nexo com a conduta do agente, independentemente do grau de reprovabilidade dessa conduta. O artigo 28 introduziu um filtro qualitativo. Não basta que a decisão tenha se revelado, a posteriori, equivocada ou prejudicial. É necessário que o agente tenha agido com a intenção deliberada de causar o dano, o que caracteriza o dolo, ou tenha incorrido em um erro de tal magnitude que nenhum profissional minimamente qualificado, atuando com diligência razoável, o cometeria. Esse é o erro grosseiro, que a jurisprudência e a doutrina equiparam, em regra, à culpa grave.
A lógica por trás dessa mudança é a de que a atividade administrativa envolve, inevitavelmente, incerteza, decisões tomadas em tempo real e margens de discricionariedade técnica. Punir o agente pela simples ocorrência de um resultado desfavorável, sem investigar a qualidade da conduta que o precedeu, desestimula a boa gestão e favorece paradoxalmente a inércia, que também tem custos para o interesse público.
A Alteração na Lei de Improbidade Administrativa
Em 2021, a Lei 14.230 promoveu uma reforma substancial na Lei de Improbidade Administrativa, a Lei 8.429/1992, e o fez em sintonia direta com a lógica já consagrada pelo artigo 28 da LINDB. A mudança mais relevante foi a extinção da modalidade culposa do ato de improbidade que causa prejuízo ao erário. Até então, era possível responsabilizar um agente público por improbidade administrativa mesmo diante de mera negligência, imprudência ou imperícia, sem necessidade de comprovar a intenção de lesar o patrimônio público.
Com a nova redação, passou a ser exigido o dolo, entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, ou pelo menos de assumir o risco de produzi-lo. A culpa simples deixou de ser suficiente para configurar o ato de improbidade. Trata-se de uma mudança de paradigma que converge com o espírito do artigo 28 da LINDB: em ambos os casos, o legislador reconheceu que o erro administrativo, quando não acompanhado de má-fé ou de negligência qualificada, não deve ser tratado com a mesma severidade reservada à conduta desonesta ou gravemente irresponsável.
Essa convergência normativa não é coincidência. Ela reflete uma escolha deliberada do sistema jurídico brasileiro de distinguir, com maior precisão, o gestor que erra dentro dos limites aceitáveis da atividade administrativa daquele que age de má-fé ou com desprezo evidente pelos deveres mínimos de cuidado. É nesse cenário normativo que se insere o julgado que motiva este artigo.
O Julgado do TCU: Acórdão 3197/2026, Primeira Câmara
O Acórdão 3197/2026, proferido pela Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União em sede de Recurso de Reconsideração, sob a relatoria do Ministro Jhonatan de Jesus, traz uma conclusão de grande importância prática, ainda que, do ponto de vista teórico, represente a consolidação de um entendimento já em construção: a regra do artigo 28 da LINDB não se aplica apenas às decisões administrativas em geral, mas também à responsabilidade financeira por dano ao erário apurada pelo próprio Tribunal de Contas.
Isso significa que, quando o TCU analisa se determinado gestor deve responder pessoalmente por um débito, isto é, por um prejuízo financeiro identificado em suas contas, não basta constatar que houve o prejuízo e que a conduta do agente guarda relação com ele. É preciso, segundo o acórdão, comprovar que essa conduta contribuiu para o dano com, no mínimo, culpa grave. A culpa leve, aquela falha comum, o deslize administrativo que pode ocorrer mesmo com razoável diligência, não é suficiente para gerar a obrigação pessoal de ressarcir o erário.
Na prática, esse entendimento representa um alinhamento explícito entre a jurisprudência de contas e o regime de proteção já consolidado na LINDB e na Lei de Improbidade Administrativa. O agente público que toma uma decisão técnica de boa-fé, amparada em pareceres, embasada nas informações disponíveis no momento e sem indícios de conduta gravemente negligente, tem hoje um arcabouço jurídico consistente para se defender de tentativas de responsabilização automática por resultados financeiros desfavoráveis.
Considerações Finais
Esse conjunto de normas e precedentes não representa um salvo-conduto para a má gestão. O dolo e o erro grosseiro continuam sendo, e devem continuar sendo, motivo de responsabilização pessoal severa. O que a LINDB, a nova Lei de Improbidade e agora o Acórdão 3197/2026 do TCU fazem é reconhecer algo que a boa administração pública sempre exigiu, mas que o direito brasileiro demorou a formalizar: que decidir, no setor público, é exercer uma liberdade responsável em condições de incerteza, e que essa liberdade só tem sentido se acompanhada de um sistema jurídico capaz de distinguir o erro legítimo, inerente a qualquer atividade humana de gestão, da conduta verdadeiramente reprovável.
Para o gestor público, o aprendizado prático é claro. A melhor defesa contra uma eventual responsabilização não é a paralisia decisória, mas a documentação cuidadosa do processo decisório, o apoio em pareceres técnicos e jurídicos, e a demonstração de que a decisão, ainda que tenha gerado um resultado desfavorável, foi tomada com diligência e boa-fé. É nesse ponto que a assessoria jurídica preventiva se torna decisiva, não apenas para reagir a processos já instaurados, mas para estruturar, desde o início, decisões administrativas capazes de resistir ao escrutínio dos órgãos de controle.
Se você é gestor público municipal e tem dúvidas sobre como estruturar suas decisões técnicas e financeiras com maior segurança jurídica, entre em contato com o LCO Advogados. Uma consultoria preventiva bem conduzida hoje pode evitar anos de desgaste com processos de responsabilização amanhã.
